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Notiziario Marketpress di
Mercoledì 22 Marzo 2000 |
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L´OFFERTA SU SISTEMI ADSL: PROFILI REGOLAMENTARI
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Milano, 22 marzo 2000 - Nel corso di un incontro con la stampa organizzato dai Cisco System, si è discusso del ruolo di Adsl in questo momento una delle tecnologie più discusse, si è parlato dei retroscena, delle prospettive di mercato. In particolare l´attenzione è stata rivolta alla relazione presentata dall´ Avv. Fabrizio Cugia di Sant´orsola dello Studio Legale Tonucci. Dopo una panoramica generica su questa tecnologia il legale si sofferma su diversi punti ed in particolare nel corso del suo intervento che di seguito riportiamo non manca di mettere in rilievo lo stato della situazione attuale in altre regioni d´Europa come Francia e Regno Unito. Da un punto di vista regolamentare, l´Asymmetric Digital Subscriber Line costituisce una metodologia particolare di trasmissione di segnali su rete fissa, incentrata su una singola coppia simmetrica della rete di distribuzione in rame di un flusso trasmissivo asimmetrico, di capacità variabile. Come servizio trasmissivo di capacità particolare, i sistemi Adsl interagiscono con l´offerta di servizi di particolare rilevanza commerciale, quali i servizi multimediali per l´utenza residenziale, l´accesso internet ad alta velocità, ed i video interattivi (es. Video on demand). La tecnologia Adsl permette di utilizzare le comuni linee telefoniche contemporaneamente per i servizi di telefonia vocale e per quelli di trasmissione dati ad alta velocità. Ciò avviene attraverso speciali apparecchiature modem che, installate presso la sede del cliente o della centrale telefonica, aumentano notevolmente la capacità trasmissiva della linea senza interferire con il suo utilizzo contemporaneo per i servizi di telefonia vocale attraverso la separazione del flusso dati dal flusso voci. Questo tipo di tecnologia permette dunque di aumentare la larghezza della banda di rete di accesso a costi contenuti, offrendo una velocità superiore rispetto sia a collegamenti Isdn che a collegamenti normali sulla Pstn. La recente offerta da parte di Telecom Italia di servizi mediante tecnologia Adsl ha determinato una serie di valutazioni da parte dell´Autorità nazionale garante delle comunicazioni e dell´Autorità Antitrust sull´uso esclusivo di tale tecnologia sul mercato generale dei servizi di trasmissione dati e dei servizi di accesso Internet, anche alla luce del contestuale obbligo (sempre di fatto) per i concorrenti di ricorrere all´utilizzo di circuiti diretti numerici affittati per assicurare alla propria clientela l´accesso sui mercati dei servizi di trasmissione dati e accesso a Internet. Va peraltro notato che a parità di banda trasmissiva, l´utilizzo di una connessione tramite circuiti diretti numerici urbani rende l´offerta dei servizi finali dei concorrenti di Telecom Italia del tutto non competitiva sul mercato rispetto a quella ottenibile utilizzando un accesso con tecnologia Adsl. L´operatore Telecom Italia è stato notificato a suo tempo come avente notevole forza di mercato (tra l´altro) nell´offerta di linee dedicate. L´autorità ha anche chiarito che tale ipotesi si verifica laddove un operatore costituisca un contraente inevitabile nel mercato, laddove la fornitura dei servizi da parte di operatori concorrenti non è attuabile. Il problema dell´uso di tecnologia Adsl da parte dell´operatore avente notevole forza di mercato dell´accesso non può efficacemente risolversi ipotizzando una duplicazione della rete dell´operatore dominante in quanto la domanda di capacità di banda non cresce in misura omogenea su tutto il territorio nazionale e l´attuale doppino in rame appare sufficiente per veicolare la potenziale richiesta di servizi da parte della clientela residenziale. In una situazione in cui Telecom Italia rimanesse il fornitore esclusivo di infrastruttura Adsl, sarebbe difficile impedire un abuso e controllare le dinamiche dei prezzi verso gli altri operatori e, quindi, verso gli utenti finali; non sarebbe inoltre incentivata l´evoluzione tecnologica e la costruzione di reti di accesso alternative. La via europea alla concorrenza nel mercato dell´accesso alle infrastrutture fisse di telecomunicazioni è basata principalmente su due direttrici: l´orientamento al costo dell´interconnessione ed il ribilanciamento tariffario. Entrambi questi due fattori sono in grado di innescare il circolo virtuoso concorrenza-efficienza-ribasso dei prezzi purché l´operatore nuovo entrante raccolga e termini le chiamate allo stesso costo dell´ex monopolista e solo se in nessun segmento di mercato c´è un prezzo amministrato, ad eccezione di quelli inseriti nel servizio universale e proporzionalmente finanziati da tutti gli operatori. La Raccomandazione dello scorso novembre C(1999) 3863, sui prezzi per l´affitto di circuiti di interconnessione in un mercato delle telecomunicazioni liberalizzato, osserva come il quadro competitivo risulti piuttosto diversificato con una concorrenza sviluppata nei circuiti a lunga distanza e con un regime di monopolio nel mercato dell´accesso. Quest´ultimo aspetto appare di rilevante importanza soprattutto per il mercato italiano che non dispone di infrastrutture alternative nel segmento dell´accesso. In breve, mentre la Raccomandazione intenderebbe favorire il collegamento tra cliente e punto di interconnessione, in modo da incentivare l´offerta di circuiti end-to-end da parte di un operatore nuovo entrante, l´attuale collegamento diretto parziale di Telecom Italia è offerto solo nel caso in cui un cliente dell´operatore che fornisce un servizio di linee affittate e un abbonato/cliente di Ti intendano collegarsi tra loro, in ambito nazionale, con linea dedicata. Con riferimento alla pressione concorrenziale sui prezzi, la Raccomandazione indica un tetto di prezzo massimo per i circuiti diretti di interconnessione (detti anche circuiti diretti parziali o semi-circuiti), da inserire nel listino di interconnessione di riferimento richiesto agli operatori di rete pubblica fissa notificati come aventi notevole forza di mercato. I circuiti di interconnessione sono definiti come flussi forniti da un operatore a un altro allo scopo di dare accesso alla sede del cliente e i prezzi sono intesi ad applicare il criterio di orientamento al costo. Il recepimento nel nostro ordinamento della Raccomandazione implica l´introduzione di una duplice modifica al Listino di Interconnessione di Riferimento pubblicato attualmente da Ti: 1. Modifica della definizione di circuito diretto parziale; 2. Modifica del livello dei prezzi previsti. Ora, le linee guida contenute nella Raccomandazione sono volte ad aiutare le autorità di regolamentazione nazionali a determinare se il prezzo offerto dagli operatori notificati può ritenersi proporzionale al costo sostenuto. L´autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nella delibera di autorizzazione a Telecom Italia per la fornitura di servizi di accesso ad Internet ad alta velocità basati sull´applicazione delle tecnologie Adsl, non sembra aver considerato i criteri della Raccomandazione in esame (il cui testo definitivo, tuttavia, non è stato ancora pubblicato). C´è da auspicarsi che in futuro i termini della Raccomandazione siano recepiti dall´Autorità nazionale, con particolare riferimento all´obbligo di conformarsi alle tariffe raccomandate dal momento che, secondo l´indagine compiuta dalla Commissione europea, in Italia il prezzo per l´affitto di un circuito di interconnessione risulta il più alto in rapporto agli altri Stati membri. E´ evidente che l´introduzione di una modalità di offerta "wholesale" della tecnologia Adsl, riservata agli altri attori operanti sul mercato, non può essere considerata sostitutiva dell´unbundling fisico. In assenza di unbundling fisico, che comporta l´assunzione di investimenti da parte dell´operatore richiedente, infatti, risulterebbe impossibile per l´operatore alternativo, anche nel medio-lungo termine, riuscire a costruire un´offerta commerciale in maniera realmente indipendente da quella proposta dall´operatore dominante. Il mercato rilevante da prendere in considerazione è sia quello dell´offerta di servizi di telecomunicazione liberalizzati ai sensi del D. M. 420/1995 (che comprendono i servizi di trasmissione dati e a valore aggiunto, come il servizio di accesso ad Internet) sia quello dell´accesso dell´utenza finale alle principali infrastrutture di telecomunicazione. Tale accesso, può avvenire, come detto, tramite a) modalità di accesso Pstn; b) accesso mediante tecnologia Adsl offerta in via esclusiva da Ti; c) modalità di accesso tramite circuiti diretti urbani affittati da Ti. Al fine di determinare il mercato rilevante è necessario delimitare il mercato del prodotto. Il principale criterio utilizzato per distinguere i vari mercati del prodotto è quello della intercambiabilità a livello della domanda. Esaminando il mercato in questione, si deve notare come, se è vero che apparentemente l´accesso alla tecnologia Adsl offerta dalla sola Ti è sostituibile con l´accesso tramite circuiti diretti numerici urbani ai fini della fornitura dei servizi liberalizzati di telecomunicazione, è anche vero che tale intercambiabilità è solo apparente. Infatti, l´utilizzo di circuiti diretti urbani per la fornitura dei servizi in questione non è competitiva con la tecnologia Adsl che fornisce, un servizio molto più rapido e a costi contenuti, caratteristiche appetibili soprattutto per i clienti aziendali e per gli Isp. Con riferimento alla quota di mercato, sia la Commissione europea che l´Autorità nazionale hanno stabilito che la stessa deve essere valutata tenendo conto non tanto delle capacità produttive ma piuttosto del fatturato realizzato, anche se questa nozione, con riferimento all´accertamento della posizione dominante, non è molto significativa Secondo l´Autorità, il fatto stesso che un´impresa costituisce un contraente inevitabile è considerato come prova dell´esistenza di una posizione dominante. Nel caso di specie, i soggetti che intendono utilizzare la tecnologia Adsl possono solo stipulare contratti con Ti in quanto solo quest´ultima è in grado di offrire questo tipo di servizio. Nel caso specifico, da un lato Ti utilizza per i propri clienti, in via esclusiva, una tecnologia innovativa a condizioni di costo più basso a fronte di un servizio molto più rapido; dall´altro la stessa società rende disponibili ai propri concorrenti un servizio di accesso che ne riduce la capacità competitiva nei mercati dei servizi di telecomunicazione. Il 21 dicembre 1999 l´Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha autorizzato provvisoriamente Telecom Italia alla fornitura dei servizi di accesso ad Internet ad alta velocità basati sull´applicazione delle tecnologie Adsl (Del. N. 407/99), stabilendo condizioni transitorie al fine di assicurare l´osservanza dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità, nonché di orientamento ai costi, anche in considerazione del fatto che l´operatore é notificato come avente notevole forza di mercato. Tale delibera viene adottata in conformità all´art. 6, comma 22, del D. P. R. N. 318/97 ai sensi del quale, nel caso di richiesta per la prestazione di un nuovo servizio di telecomunicazioni, l´Autorità, non oltre sei settimane dal ricevimento della richiesta, adotta condizioni transitorie anche ai fini del rilascio di autorizzazioni provvisorie. E´ importante sottolineare le condizioni poste dall´Autorità: obbligo di indicare la natura provvisoria dell´autorizzazione nelle offerte agli operatori di telecomunicazioni; obbligo di offerta trasparente e non discriminatoria; obbligo di fornire all´Autorità i dati relativi alla contabilità, al numero e al costo dei circuiti diretti numerici necessari per poter usufruire dell´offerta Adsl, nonché le modalità di fornitura; rispetto delle specifiche tecniche, con obbligo di utilizzare apparati Adsl compatibili con gli standards internazionali (Etsi/itu) e relative specifiche tecniche. Telecom Italia è tenuta poi a fornire copia del contratto di servizio che disciplina le condizioni di fornitura del servizio all´ingrosso ("wholesale") di accesso ad Internet fra Telecom Italia e società controllanti, controllate, collegate e/o proprie divisioni operative. L´offerta al pubblico (cd. "retail") dovrà invece contenere una descrizione dettagliata dei costi. L´autoritè de Règulation des Télécommunications ha formalmente ingiunto a France Télécom di sottoporre al proprio controllo le tariffe relative al sistema Adsl, commercializzato con i nomi Netissimo (per i privati), Turbo Ip (per i fornitori di accesso Internet che consente di effettuare connessioni con i clienti di Netissimo) e Turbo Ll. L´autorité ha richiesto che tali servizi fossero compresi nel servizio di interconnessione entro il termine del 10 gennaio 2000, in tal modo implicitamente ritenendoli soggetti ad autorizzazione relativamente alle tariffe, ma più ancora alle garanzie di obiettività, trasparenza e non discriminazione di cui alla normativa europea in tema di interconnessione ed accesso alle reti. L´autorité ha inoltre richiesto che France Télécom offra tali servizi anche fuori delle aree geografiche attualmente servite. L´autorité ha effettuato un´approfondita analisi dell´effetto che l´introduzione di tali servizi in maniera unilaterale da parte di France Télécom avrà sul mercato sia in termini di modifica strutturale della domanda (perché alcuni Internet Service Providers inevitabilmente incorreranno in una situazione di svantaggio competitivo se decidono di non offrire ai propri clienti la connessione tramite netissimo) sia in termini per così dire "geografici", atteso che in alcune zone della Francia alcuni servizi non sono attivati. Ai sensi della normativa generale e nazionale sulle Tlc, France Télécom è tenuta a fornire l´accesso alla propria rete (indipendentemente dalla tecnologia utilizzata) a condizioni non discriminatorie. Pertanto l´operatore incumbent deve riservare agli altri operatori un trattamento non diverso da quello praticato a se stessa o ad altre società del proprio gruppo. La decisione dell´Autorité tende, quindi, ad impedire di effettuare una sorta di bundling commerciale, vale a dire di offrire i servizi Adsl congiuntamente al servizio di accesso Internet. Al cliente che desideri un accesso Adsl deve essere fornito un elenco contenente tutti gli Isp della propria zona. Ft è inoltre obbligata ad informare i propri concorrenti in ordine ai tempi in cui verrà fornito il servizio in una determinata area geografica. Infine il regolatore francese tocca, seppure incidentalmente, il tema della scelta del protocollo utilizzato per consentire i collegamenti ad alta velocità. L´adsl è infatti solamente una delle possibili soluzioni tecniche a banda larga per il local loop: varie società di Tlc ne stanno sperimentando altre (collettivamente tali tecnologie appartengono alla "famiglia" detta xDsl). Appare quindi improprio lasciare all´incumbent la totale libertà di decidere in quale direzione modificare la propria rete, atteso che tale libertà potrebbe dare adito a comportamenti di tipo anticoncorrenziale (ad es. Qualora l´incumbent selezioni un determinato tipo di tecnologia esclusivamente perché ne ha la disponibilità che invece è negata ad altri, anche solo per ragioni di costo). Come abbiamo visto anche l´Autorità francese ha imposto a France Télécom obblighi di informazione. In tale decisione l´Autorité ha tuttavia toccato aspetti ulteriori quali le aree geografiche non ancora servite e l´ipotesi di unbundling commerciale (con offerta di servizio Adsl congiuntamente al servizio di accesso Internet). A tale riguardo è da ricordare come una analoga iniziativa di British Telecom nel Regno Unito sia stata fortemente criticata da dalla Cut, la Campaign for Unmetered Telecommunications. In estrema sintesi, la proposta di Bt prevedeva tariffe differenziate a seconda dell´utilizzo della linea Internet, e queste erano connesse anche alle tariffe del servizio di telefonia vocale. Oltre a tale aspetto, anche nell´offerta Bt vi era quel profilo di "interposizione" tra cliente finale e Isp che si riscontra anche nella proposta commerciale di Telecom Italia. Infatti solo i fornitori di accesso Internet che si siano "registrati" con Bt possono usufruire dei collegamenti Adsl per i propri clienti, con una evidente disparità di trattamento tra gli Isp che anche la nostra Autorità dovrebbe indagare. Tra l´altro occorre notare come la tecnologia Adsl sia certamente di maggiore comodità nei collegamenti con l´utenza c. D. "residenziale", ma che esistono alternative che sotto il profilo tecnico sono certamente maggiormente adatte all´utilizzo della clientela "affari"; sono ad esempio in corso interessanti test sul Sdsl (Symmetric Dsl) e sul Mvl (Multiple Virtual Line): quest´ultimo in particolar modo sembra poter essere efficiente a distanze decisamente maggiori di quelle permesse dall´Adsl. Appare chiaro, da quanto detto, come il tempestivo interessamento dell´Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni al caso Adsl debba purtuttavia estendersi all´analisi dell´opportunità che l´intera rete nazionale venga "monopolizzata" da un sistema di tipo Dsl, quando ancora oggi ve ne sono diversi in concorrenza tra loro, ed è presumibile che la progressiva segmentazione del mercato porti ad una richiesta di tecnologie differenti. D´altro canto questo comporterebbe necessariamente una soluzione del tipo "affitto del local loop", atteso che non è certo pensabile che su Telecom Italia incomba l´onere di installare e gestire tutti i diversi sistemi di trasmissione digitale che i propri concorrenti vorranno sperimentare. Negli Stati Uniti, la Federal Communications Commission, nel novembre 1999 ha "aperto" le linee degli operatori locali (gli "Ilec") alla concorrenza, decidendo che a tali operatori spettasse solo la titolarità della linea addetta al trasporto della voce. Nuovi operatori che intendono focalizzarsi sulla nicchia di mercato costituita dai servizi Adsl potranno invece avere accesso a tali linee, che saranno affidate alla loro gestione. Sarebbe auspicabile, nel determinare i diritti e gli obblighi a carico degli operatori, individuare con esattezza le differenti realtà di mercato. Se, infatti, appare legittimo che per alcuni servizi, e cioè per alcuni mercati, sia previsto un diritto dei nuovi entranti a usufruire di quelle che sono effettivamente infrastrutture essenziali relativamente a tale mercato (cd. Essential facilities), è altrettanto evidente che in altri casi il controllo dell´infrastruttura non costituisce altro che un caso di vantaggio competitivo di un operatore sull´altro. Anche in virtù dei principi applicabili alle essential facilities nel caso di mercati con infrastrutture alternative poco sviluppate, possono inibirsi gli effetti distorsivi posti in essere da un´impresa nell´ipotesi in cui questa detenga un controllo di infrastrutture essenziali per tale tipologia di mercato, senza necessariamente determinare alcuna alterazione del gioco concorrenziale dettata dall´intervento regolamentare esterno. |
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